利用漁港改造，加快推進游艇公共碼頭建設步伐

編輯單位：廣州德立游艇碼頭工程有限公司

編輯日期：2016-10-12

文：馮曉  王依欣

提要：目前，國內漁港在現代漁業建設的推動下正面臨著產業轉型與升級問題，歷史上形成的漁港產業體系與傳統服務格局，已遠不能滿足漁港產業延伸要求，更與當今快速增長的新興海洋休閑旅游發展需求及城市游艇公共服務設施建設未能同步。筆者認為，當前是我國游艇產業發展的重要關口，尤其是加速游艇公共碼頭建設，對促進游艇內需的銷售與游艇消費將具有不可低估的持續影響力，而利用當前漁港改造和產業提升機會，應是加快游艇公共碼頭建設步伐，推進地方游艇產業發展最佳的捷徑選擇。各沿海城市政府主管部門應充分認識、早作決策；避開部門利益，加大漁港產業整合力度，以期實現漁港城（鎮）市包括游艇業在內的整體產業升級。
 
關鍵詞：漁港改造；游艇；公共碼頭建設
 
       一、關于漁港和目前的改造利用問題
       1.關于漁港
       一般指的是具備避風靠泊、漁獲裝卸、水產品加工、漁船（具）維修、漁需補充、管理服務、船員生活保障等功能，專供漁船和漁業輔助船停泊、使用的港口，并由基本設施、公共設施、一般設施三部分構成?；驹O施包括漁港堤岸、碼頭水域、航道路網、航行輔助、公害防治、氣象通訊以及職能機構辦公等設施。公共設施主要包括魚貨交易市場、船舶維護、漁具整鋪場、曬網場、卸魚設備、漁民活動中心、漁民休憩等設施。一般設施主要包括水電油冰供給服務等公用事業設施以及制冰廠、冷凍廠、加工廠、修造船廠、漁會和漁業團體辦公場所等漁業相關產業設施及輔助功能設施。按農業部漁港等級分類標準，可將漁港分為綜合型漁港、避風型漁港和服務型漁港，又根據漁港的主體功能及規模分為中心漁港、一至三級漁港再到等級外漁港等五個等級。
       從現代產業定義來看，業態是產業發展的基石，也是產業可持續發展的原始動力；業態不能與時俱進，也就意味著必然會被循序漸進的新業態所淘汰或替代。我國的漁港以及漁港產業當前正好面臨著這樣一個關口，它不僅需要有良好的水域、陸岸基礎設施等基本條件保障，還需要有體系化的整套漁港管理服務支持，但當今更需要有一個與當前漁港產業化提升和沿海城市海洋旅游市場開發需求相適應的業態整合體系支撐。
       2.我國漁港改造利用背景
       在當前國內近海魚類資源嚴重衰退，且近海捕撈能力大大超過海洋魚類自然產出量，漁民轉產轉業壓力重重的背景下，漁業產業的結構性調整和漁港業態結構的戰略調整成為必然。
       一是漁港面臨結構性的產業轉型問題。由于漁港布局、漁業產品結構和漁業捕撈結構的調整，原來漁港傳統的主干產業船舶修造、配件加工、水產加工在經歷了上世紀七、八十年代的鼎盛時期后，目前由于受觀念、產品、規劃、政策等各方面的制約，發展受到極大局限。而且，這些企業的閑置土地及占用水域較多，如漁需配件供應占用的都是漁港面海的最佳海景服務地段，而產值與用工貢獻則嚴重縮水；位于主港區的船舶修造廠、貨運碼頭、水產交易市場等也多因對城鎮環境、安全、衛生帶來的干擾影響受到管理部門諸多限制，無法滿足粗放式管理要求而退出主港區。地方政府有必要通過兼并、重組、收購等形式對漁港的土地資源、港域岸線及產業產品結構進行整合，達到整體提升目的。
       二是漁港面對產業升級的現實問題。歷史上形成的漁港傳統街區的服務對象逐步由漁民變成了游客，過去的傳統服務業態已經不能滿足不斷迅速增長的游客需求。為配合海洋旅游而開展的漁港觀光、海上休閑體驗、海鮮購物、食宿需求在經營規模、經營檔次、服務品質、區塊特色上提出了新的更高要求，尤其是在形成新的地方區域文化特色與經營特色方面，對拓展包括游釣及游釣艇在內休閑漁業服務集聚區項目提到了更高的高度，建設諸如“漁人碼頭”、特產購物一條街、酒吧一條街、排擋小吃一條街等公共服務設施客觀上具備現實需求。
    三是我國海洋發展戰略的轉變。我國的漁港已經成為沿海地區現代漁業產業發展的重要平臺、沿海城市濱海旅游經濟發展的重要載體、漁區小城鎮和新漁村建設的重要支撐。隨著我國海洋經濟發展戰略被不斷提升到更高的國家戰略高度，這對從現在開始的“十二五”期間包括漁港建設改造在內的沿海藍色經濟區、海洋經濟發展帶以及各種海洋、海島開發實驗區發展將會成為一種直接動力。
       3.目前我國漁港改造現狀
       目前，我國已經進入一個重要的漁業結構性調整和漁港產業化發展的戰略調整期。隨著漁港的地位和作用更加凸顯，漁港的整合改造還將發生新的更大變化。據農業部公布的相關數據，我國沿海漁港數為1025處，到2010年全國一級漁港總數已經達到111個，基本實現平均每 200公里左右海岸線擁有一座一級以上漁港，規劃到2015年將達到200個。近年來國家及各級地方政府加大了對包括傳統漁港改造升級在內的漁業設施的投資建設力度，僅每年國家財政的專項資金投入就達幾十億元，加上各省市配套建設資金，漁港的總改造資金規模超過百億元。以浙江省為例，十一五期間全省沿海208處漁港，完成了69個漁港的改造建設計劃，實現了39個綜合服務型漁港的提升目標，基本形成了以國家中心漁港為龍頭，一、二級漁港為骨干，三級漁港為基礎，天然避風岙口為補充的標準漁港體系，為接近一半左右的海洋機動漁船提供了就近安全避風的可靠條件。
       4.臺灣漁港的游艇碼頭改造利用先例
       世界上各國不乏有很多漁港兼用游艇公共碼頭的先例，臺灣是離大陸最近也最具區域業態類同性的可參照國和地區之一。到2010年底止，全臺地區共有漁港225處，其中一類漁港9個，二類漁港216個，按照岸距計算平均每7.1公里海岸線、120艘漁船就設有1處漁港。自上世紀八十年代中期以來，臺灣漁業包括資源在內的整體環境多有變遷，漁港亦進入新一輪轉型發展時期。為推動漁港功能多元化，以臺北淡水為代表的傳統漁港，通過業態調整和空間規劃，由“地方漁業生產基地發展成為兼具漁業、休閑觀光、教育和文化的漁港”。近年來，臺灣漁業署已陸續對諸如臺北淡水、高雄鼓山、新竹等11處漁港開放了兼有游艇公共碼頭性質的“漁人碼頭”休閑娛樂功能，涉及面相當于全臺漁港總數的5%左右。“漁人碼頭”的功能變化，引來了大量的旅游人潮，改變了漁港的產業結構，也標志著臺灣地區傳統漁港向休閑漁港、娛樂漁港轉型的開始。
       二、公共游艇碼頭改造利用的必要性
       1.市場有缺憾
       當前，我國的游艇產業在經歷了近三十年的艱難旅程之后，游艇產業從無到有得到了快速發展，并已跨入世界十大游艇制造強國之一。但游艇的國內消費尚未實現規模啟動，其中一個重要的外部障礙就是游艇碼頭的缺乏，尤其是作為城市形象與城市游憩公共服務設施的游艇公共碼頭幾乎為空白，這在很大程度上制約了國內整個游艇內需的供給增長。游艇俱樂部碼頭由于其性質決定了其有限的對外開放度，而作為產業培育的公共游艇碼頭建設才是推動游艇消費的巨大動力和根本保障。
       2.功用兼容有可能
       然而，游艇碼頭建設動則數千萬元，更有上億工程，而且需要有一個較長的建設周期。全部新建顯然不妥，都由中央政府承擔也不現實。我國目前擁有的上千座漁港中具有防強臺風能力的漁港就有140余座，而且每年都有相應的渠道資金保證，如果通過地方政府統籌，采用一級（包括部分二級）漁港兼容公共游艇碼頭的辦法，基本上可以達到平均每230公里海岸線有一座能避強臺風的公共游艇港目標，按每處碼頭80個泊位容量計算，可容納游艇一萬一千余艘，用最少的投資獲得最大的社會效用，并且能在較短的二至三年內實現，并且，這將對拉長我國游艇產業鏈，快速啟動游艇內需消費，推動游艇產業整體壯大起到至關重要的作用。
       3.改造利用有意義
       這一構思的作用不僅可使現有漁港的水陸空間得到合理利用和互動延伸，使漁港的三次產業服務功能得到進一步完善和提升，實現漁港功能的多元化；同時，滿足游艇內需消費市場，加快游艇產業的推進步伐；更能為國家節約稀缺的岸線資源，并且避免項目重復建設，是各級政府實現漁港結構轉型、產業提升、有利企業、造福百姓的一種理性選擇。
意義主要表現在：
       首先，拓展了發展空間，強化了漁港功能。由于之前的漁獲收購、加工、集散以及漁需服務逐步傾向于園區式的集約化管理與運營，通過完善漁港功能，原先港區局部的、零散的、不成體系的服務功能空間，通過對港域、碼頭、陸上服務空間的合理調整，有條件成為城市公共游艇碼頭的選擇，由此提高漁港現有公共設施的利用效率。
       其次，加快了漁港城市基礎服務設施建設進程。在漁港城市，水上設施也是人們日常休閑游憩生活所必須。漁港公共游艇碼頭的規劃及建設，給當地城市人的日常休閑增加了新的服務設施和生活品質的提升；同時，也更有利于增加地方對外招商吸引力，以引入更多社會資金投資相關旅游項目，加速海洋游釣、海島探險、港灣潛水等海洋旅游新業態的發展進程。
       再是，改善了漁港城市的旅游形象。在漁業“雙轉”政策推進帶動下國內休閑漁業出現較好的發展勢頭，并且成為帶動沿海漁民增收的新亮點。但也遇到了因設施簡陋、服務低劣給游客安全性、舒適性、滿意度欠缺所帶來的困惑與難題。公共游艇碼頭設施的改造建設，將形成一道亮麗的城市新景，并為廣大游客的多層次服務需求提供了多的可選擇條件，有利于改善游客對之前漁事體驗活動的不好印象，維護休閑漁業的品質形象。
       三、存在的問題及制約因素
       1.存在的問題
       主要可歸結為三個方面：
       一是從產業結構上來看，近些年盡管各地政府加大了對漁港的投資改造力度，但主要在港區護堤加固、港域延伸和路網拓寬方面略見成效，表現在對漁港業態的調整與提升方面還遠遠不足。絕大多數漁港除了能夠提供一些管理與品質參差不齊的“海鮮排檔”外，游艇公共碼頭建設因關系到產權確認與投資主體限制等因素很少能有涉及，在充分利用漁港景觀做大、做強漁港“吃住行游購娛”旅游產業鏈方面未見有大的突破。
       二是從漁港的產業定位上來看，普遍存在起點不高的問題。在究竟繼續定位改造后的漁業主題“漁港”，還是堅持弘揚漁港文化特征下“游港”的問題上并不十分明確，形態改造與業態調整并未同步。例如擁有世界三大著名群眾漁港稱號的沈家門國家級中心漁港，依舊停留在觀光水平，擁有年500萬人次游客中轉逗留的“漁港第一城市”，游艇公共碼頭仍是空白，漁港夜游節目仍是紙上口號，之前的大規模改建工程并未給當地帶來多少實質上的改變和提升。
       三是從漁港改造利用的運作模式上來看，機制不活，渠道單一，利益不均帶來的負面影響不容小看。在政府基礎設施改造資金投入機制、部門利益分配機制、產品建設項目市場化介入機制等方面，都有需要改進和創新的地方。
       2.主要的制約因素
       漁港建設受國家宏觀調控、地方自籌資金、建設條件等多重因素的影響，具有不確定性。但主要受制于三個方面：
       一是國家漁港管理體制的局限。漁港產權屬性不明晰，是目前漁港改造產生諸多困惑的主要結癥之一。臺灣的一類漁港屬于“漁業署”主管，土地水域和漁港產權屬于“漁業署”，基本設施、公共設施亦由主管機關建設、維護和管理；二類漁港土地水域和漁港產權屬于縣、市政府，并由縣、市政府投資和管理；漁港的一般設施由當地漁會或通過招投標交與企業建設、維護和經營管理。由于我國目前的漁港責任主體無法明確，產權難以界定，看似誰都在管，實際上結果往往都是誰都可以不管，體制阻礙了事業的發展。
       二是建設資金渠道來源單一。據了解，我國大中型漁港的改造建設資金通常是按照中央、省、市政府各出部分資金的方式進行解決和平衡。這種施舍式的縱向資金轉移渠道一旦遇地方籌資困難或配套不足，就會導致一些漁港改造計劃遲遲無法實施或半拉子工程。由于這種籌資方式缺乏動力機制，又拒絕社會資本介入，因此，造成漁港設施建設長期落后于產業發展。
       三是部門利益至上。由于漁港管理從政府序列涉及海洋、漁業、港務、鹽業、水利、邊防、交通客運等不同的管理主體，每個部門又有自己的資金爭取渠道，誰的錢誰做主，部門利益導致局部利益膨脹，互不買賬，漁港管理部門的綜合管理職能受到相應分散和制約，漁港的整體規劃實施及改造計劃往往難以形成合力，甚至相互抵消。
       四、對策與建議
       對策一：加大對漁港產業整合力度
       臺灣地區漁港建設歷程和漁港轉型經驗表明，漁港多元化利用是漁港發展方向和必然趨勢，也是我國未來漁港產業轉型可以參照的標桿和示范。我們應該借鑒臺灣地區堅持漁港多元化發展及確權管理的成功經驗，盡快選擇各地有代表性的城市中心漁港或一級漁港探索建設休閑觀光型漁港，甚至轉型“游港”的實驗區或實驗點，并予推廣。加大漁港產業整合力度，首先，應理順現有的漁港建管體制，將“漁港辦”由業務性掛設機構上升為政府綜合性獨立管理部門；其次，調整管理職能，給予“漁港辦”機構擴權，賦予更多的職責與權力，保證執行力度；再是，從對漁港空間、文化、產品的系統梳理著手，認真審視海洋旅游大產業背景下的漁港公共游艇碼頭建設的重要性，要著眼于游艇市場的培育與引導，以漁港“公共游艇碼頭”建設為切入點，以城鎮服務為依托，加快集漁業服務、海洋休閑、游艇推廣、城市建設為一體的漁港轉型及推進工作。
       對策二：統籌規劃、合理布局
       港區因多元使用，區域的合理規劃就顯得相當重要。對公共游艇碼頭兼用港的選址，首先應做好規劃對接。在符合海洋功能區劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃和防汛防洪規劃等相關規劃要求的同時，做好與商港總體規劃、旅游專項規劃、海塘及灘涂圍墾規劃、游艇碼頭布局規劃等專項規劃的銜接工作。其次，從游艇旅游推廣的產業高度，考慮與不同規模及要求的分級碼頭體系對接，如延伸設置與周邊旅游景區、游艇基地碼頭、會所碼頭、地產社區項目碼頭、漁村漁事活動碼頭、臨時應急避險碼頭等的互動鏈接，以最大程度發揮公共游艇碼頭的引領作用，并提高使用的社會效用與經營效益。再是，整體考量陸域土地使用與水域活動的相互配合。在尊重現有生產性漁業船舶港域需求的前提下，進而考慮漁港的多功能使用，既要避免因水域相互干擾引發的爭端，同時又要考慮陸岸業態項目與漁港主題的合拍與貼近。對于具備國際游艇中轉港或靠泊港條件與可能的公共游艇碼頭，還應預先考慮建立通關便利。
       對策三：模式創新、拓寬資金渠道
       漁港公共游艇碼頭改造建設的核心是資金問題。在理順管理體制的同時，應通過創新漁港投資、管理運營模式，建立完善的漁港投資、建設與管理的配套規章、制度，進一步明晰漁港的所有權、使用權、經營權和監督權，明確管理部門與投資者的責任與權利；還應通過資產評估程序，建立一套正常性的漁港資產拍賣辦法，提升岸線潛在價值，保護國有資產增值；要打破單一由政府財政資金投入建設的思想束縛，創新建設項目的復合產權形式，吸引不同所有制的內外資投資主體參與漁港兼用港建設。因為公共游艇碼頭具備有償使用條件，因此，政府可以嘗試通過BT（建設-移交）、BOT（建設-運營-移交）、blt（建設-租賃-移交）等形式吸收更多的社會資本，加快漁港城市基礎設施建設步伐。
       對策四：妥善調整好各種利益關系
       漁港兼用港的特點是滿足游艇在漁港專設區的兼顧使用。因此，水域分割及陸岸設施的調整必須要在確保漁港漁業生產功用完整的前提下進行，能否妥善調整好各種利益關系牽涉到游艇兼用港項目建設的成敗問題。
       第一、建立相對封閉的專設區是保證游艇碼頭設施、游艇財產、游客生命財產安全最基本的保障之一。政府在項目立項之前應廣泛宣傳，并妥善安排好該區域原相應船只的對應泊位，以解決原這部分漁民船東的后顧之憂。由于漁船在港時段非常集中，主要集中在夏秋的休漁期和冬春的風暴期，不設外圍護欄樁的浮箱碼頭，遇漁船集中期，根本無法避免漁船對游艇及游艇碼頭的干擾甚至摩擦，而相對封閉的專設區可以起到客觀上的阻隔作用，從而最大程度保護游艇及游艇碼頭的停泊安全。
       第二、體現項目高度的產業關聯性是取得當地政府大力支持及多數漁民船東理解支持的重要舉措。應根據項目地不同的城市規模、資源特色及市場容量規劃設計公共游艇碼頭的旅游產品系列及服務鏈的衍生產品系列。以公共游艇碼頭為平臺，以改造和利用為主要手段，拓展漁港功能多元化，把漁港的升級改造與當地的旅游功能設施建設結合起來，形成漁業生產、市民生活、海洋休閑、漁俗文化、餐飲購物與一體的“漁人碼頭”主題格局，讓當地漁民在該項目建設中有更多的就業選擇和合作機會。
       第三、部門協調是實現整體利益的主要保障。漁港產業結構的調整，必定會帶來功能空間的轉換需求，尤其是公共游艇碼頭這一新業態的介入必然會涉及新的產權構成和經營主體，關聯部門之間以及部門與相關企業之間的利益沖突將表現得更為突出。如果缺乏部門間的溝通與協調，資金多頭管理、岸線分段占用、改造零打碎敲、重復建設等頑疾仍然無法根治，集中管控、通盤使用仍然難以實現。各政府部門在漁港公共游艇碼頭改造建設的業態調整、岸線布局、資產評估、補償安置等方面形成高度共識，充分利用當今漁港升級與“游港”建設的重合契機，抓緊實施項目工程推進工作，實現整體的整合、調整目標。